Le développement local au Canada

Par André Joyal

Selon l'indicateur synthétique de développement humain du Programme des Nations-Unies pour le Développement (PNUB), le Canada, pour l'année 1992, se classe bon premier à l'aune de l'ensemble des pays de la planète. Et ce n'est que par quelques centièmes de points qu'il a cédé au Japon, l'année suivante, ce titre aux apparences très flatteuses. Et pourtant. Oui, les apparences sont bien trompeuses. Mieux vaut ne pas demander à un chômeur, victime, ici comme ailleurs, de la restructuration du système économique, ce qu'il pense de ce joli palmarès. Ils sont depuis des années environ 12% de la main d'oeuvre active à s'interroger sur ce qui ne va plus ad mare udsque ad mare comme le dit la devise de leur pays. Même la richissime province d'Ontario, fière de son industrie lourde (automobile et mécanique), depuis le début des années 1990, montre de sérieux signes d'essoufflement. Et sa capitale, dite la ville-reine, affiche des taux de sous-emploi qui, pour la première fois depuis les années trente, dépassent les deux chiffres. Montréal respire, l'ex-métropole du pays n'a plus à jalouser sa rivale de toujours. L'une rejoint l'autre avec des indicateurs socio-économiques malheureusement moins enviables que ceux de l'ONU.

La situation n'est guère plus favorable dans l'ouest canadien ou, suite à la chute des cours mondiaux, le blé n'arrive plus à faire vivre les cultivateurs responsables du grenier canadien. Si la Saskatchewan, spécialisée en blé et en phosphate, présente un taux de sous-emploi de sa main-d'oeuvre inférieur à la moyenne nationale, c'est que ses chômeurs migrent vers d'autres provinces... Au Québec, même les usines de pâte et papier les plus modernes arrivent difficilement à faire leurs comptes, également suite à la chute du prix mondial de la tonne de papier. Et pendant ce temps, dans chacune des provinces on assiste à une véritable menace de désertification des zones rurales. La migration rurale s'explique par les mêmes causes observées dans les pays d'Europe de l'ouest. La moitié des 1 300 villages du Québec font l'objet d'une menace de disparition d'ici les quinze prochaines années étant donné le vieillissement de la population.

Les grands espaces et la détention de richesses naturelles n'assurent pas la prospérité. Le grand jeu associé au mécanisme du marché, fortement empreint de l'influence de la mondialisation de l'économie, a sur l'économie canadienne des conséquences non désirables. Et ce, dans un contexte ou les politiques macro-économiques se trouvent fortement compromises par un niveau d'endettement public que, parmi les pays occidentaux, seule l'Italie dépasse. Alors que faire? Rien? Laisser au temps le soin de jouer son rôle de grand régulateur, comme certains préconisent? Sûrement pas.

Si en France, le débat sur l'aménagement du territoire oblige la réflexion sur la forme que devrait prendre l'engagement de l'Etat, au Canada, le débat n' a jamais cessé depuis des années. Cependant, la crise budgétaire qui affecte tous les paliers de gouvernement accentue le besoin de reconsidérer les modes d'engagement. La tendance actuelle met de l'avant le dicton "aide-toi et le ciel t'aidera". En vertu de ce principe le gouvernement canadien, depuis 1986, comme on le verra, vient en aide aux collectivités économiquement fragilisées, dans la mesure où elles veulent bien s'organiser en conséquence. De son côté, le gouvernement québécois, à la faveur de sa nouvelle politique régionale, substitue le concept d'Etat-accompagnateur à celui d'Etat-partenaire. Pour l'un comme pour l'autre, une des façons de composer avec une économie victime de sérieux problèmes structuraux, consiste à aider les populations locales à mieux se prendre en main.

Mais pour que ce souhait d'une plus grande responsabilité des populations, victimes des aléas du système économique, ne demeure pas un voeu pieu, il importe de bien saisir ce que représente une stratégie de développement local. En tirant profit des faits vécus à travers le pays, il devient possible de comprendre à la fois le quoi et le comment associés au développement local.

L'évolution dans le temps

A partir du milieu des années 1960, le concept de développement régional fut mis de l'avant, autant par les autorités fédérales que provinciales. Par des politiques de distribution de revenu, des travaux d'infrastructure, des aides à l'investissement en régions défavorisées, avec en tête la théorie des pôles de développement, on visait l'amenuisement des disparités régionales. Il s'agissait, par exemple, d'aider les provinces atlantiques à atteindre un niveau de vie se rapprochant de celui des provinces les plus riches. A l'échelon du Québec, on espérait pouvoir améliorer le sort de la population des régions périphériques, par exemple, celle du golfe du Saint-Laurent. Avec un pouvoir décisionnel centralisé, il est vite apparu, dès le milieu des années 1970, que les disparités, au lieu de s'amenuiser, allaient en s'accroissant. Dans l'est du Québec, les populations, bien encadrées par les forces vives de leur milieu, mirent fortement en considération les stratégies de développement venant d'en haut. A l'image des initiatives adoptées aux États-Unis, en milieu urbain défavorisé, avec l'émergence des Community development corporations, des villages complets ont commencé à pratiquer à ce que l'on qualifiait alors de développement communautaire.

Des entreprises dites communautaires en vertu de leur double finalité, sociale et économique, vont foisonner le long du Saint-Laurent. À l'instar de ce qui s'observe plus particulièrement en Écosse, ces entreprises se caractérisent, entre autres choses, par la recherche de réponses aux besoins de leurs membres, par la mise en vigueur d'une gestion participative, par la recherche de la rentabilité sans maximisation des gains. Ces corporations de développement communautaire donneront lieu à de nombreuses coopératives qui feront, pour la plupart, l'objet d'une privatisation à partir des années 1980. Le mouvement communautaire, dans cette région, a incontestablement pavé la voie à l'avènement d'entreprises de type traditionnel. Une évolution qui, cependant, laisse toujours place, à une implication des populations locales dans des initiatives susceptibles de satisfaire, autant que faire se peut, les criants besoins d'emplois¹.

Dans un contexte similaire, en Nouvelle-Ecosse, la fin des années 1970 fut témoin de l'avènement d'une corporation de développement communautaire qui, depuis lors, joue un véritable rôle de phare pour tous ceux qui, à travers le pays, cherchent à prendre leur destin économique en main. Il s'agit de New Dawns située à Sydney sur l'île du Cap Breton. Mise en place afin de répondre aux besoins de la population locale dans le domaine de l'hygiène dentaire, la corporation a poursuivi sur sa lancée en s'orientant vers la construction de logements sociaux. Aujourd'hui, elle joue le rôle d'une véritable boutique de gestion en travaillant à la fois sur l'emploi et l'employabilité par l'accompagnement à la création et la consolidation des emplois existants. Evidemment, son conseil d'administration reflète parfaitement les forces vives du milieu. A la fin des années 1980, New Dawns a pu tirer profit de son expérience pour inciter des leaders d'une collectivité parmi les plus défavorisées du pays à s'engager dans la voie du développement par le bas.

Ainsi est née en 1987 la Great Northern Peninsula Development Corporation. La péninsule Great Northern se situe à l'extrémité nord de Terre-Neuve et s'étend vers le Labrador. Sa population, de 26 000 habitants, comme pour celle du golfe du Saint-Laurent, a toujours vécu de la pêche, de la forêt et des mines. Avec les mêmes conséquences : emplois saisonniers, avenir précaire, dépendance envers les transferts gouvernementaux, exode des jeunes, vieillissement de la population, etc. Différents représentants de la population, actifs au sein du secteur associatif de la région, firent le constat en 1985 que les choses ne pouvaient plus continuer ainsi. Réunis en partenariat avec le gouvernement de la province et l'Université Memorial, ils lancèrent l'idée de mettre sur pied une corporation de développement communautaire en faisant appel aux conseils de New Dawns. Misant avant tout sur des ressources locales, à peine un an après le début de ses activités, la nouvelle corporation fut à l'origine d'une création d'entreprise de copeaux de bois pour approvisionner la Newfoundland Hydro. Une centaine d'emplois furent ainsi créés. Entre-temps, l'acquisition d'une poissonnerie, sur le point de licencier près de deux cents travailleurs, a sauvé autant d'emplois. Malheureusement, la diminution drastique des stocks de morue, qui touche le secteur des pêches de tout l'est du Canada, a compromis le succès de cette initiative. Malgré les grandes difficultés associées à un environnement plutôt ingrat, cette corporation poursuit son action sur la base d'une stratégie de développement à trois volets : l'offre de services en vue de faciliter l'émergence de produits locaux ; l'association avec des entreprises privées sous la forme d'investissements conjoints ; l'initiation de projets à l'aide d'une démarche proactive. Ce sont de tels exemples qui conduisent un nombre grandissant d'acteurs et d'observateurs à voir dans le développement local une avenue incontournable autant en milieu urbain qu'en milieu rural. Peut-on affirmer que le développement communautaire a ouvert la voie au développement local? Sûrement.

Du développement économique communautaire (DEC) au développement économique local (DEL)

S'agit-il tout simplement d'une question de sémantique ou existe-t-il bel et bien une distinction entre une stratégie axée sur le DEC et une stratégie se revendiquant de l'approche associée au DEL? Plus haut, une définition d'une entreprise communautaire permet de faire la distinction d'avec une entreprise conventionnelle. Apparemment, il y aurait tout lieu alors de rattacher le DEC à la promotion d'entreprises communautaires et le DEL aux entreprises de type privé. En fait les choses, selon l'expérience canadienne, ne se départagent pas aussi aisément. Ici, les définitions de l'Institut de Formation en Développement Communautaire (IFDEC) de Montréal aident à voir plus clair en fournissant les nuances qui s'imposent.

Pour l'IFDEC, le DEC se caractérise par l'idée de la prise en charge avec une plus forte attention aux objectifs sociaux par rapport aux objectifs économiques et par un préjugé favorable envers les entreprises à gestion participative. Ainsi, le DEC est défini comme une stratégie globale de revitalisation socio-économique d'une communauté marginalisée où, par la valorisation des ressources locales et le recours à des nouvelles solidarités, des organisations et des institutions contrôlées démocratiquement par des représentants de cette dernière sont créées et facilitent la représentation de la dite communauté à des institutions extérieures qui exercent une influence sur la gestion des ressources locales.

Par distinction, ou par oppositiopn, l'IFDEC associe le DEL à l'importance accordée à la création d'emplois à partir d'initiatives liées à la promotion de l'entrepreneuriat privé local et à des mesures de développement de l'employabilité de la population dans un cadre de concertation ou d'intervention partenariale. Le DEL est donc défini comme une stratégie par laquelle des représentants locaux des secteurs privé, public ou associatif travaillent à la valorisation des ressources humaines, techniques et financières d'une collectivité en s'associant au sein d'une structure de travail, privée ou publique, dotée d'un objectif central de croissance de l'économie locale.

Les partisans de l'entreprise communautaire ou non traditionnelle favorisent évidemment l'approche liée au DEC. On peut y associer ceux qui considèrent plus urgent de construire des logis pour les sans-abri que de développer leur degré d'employabilité de manière à ce qu'ils puissent un jour se loger à partir de leurs revenus. Cette option met en veilleuse le fameux proverbe chinois voulant qu'il soit préférable d'apprendre à pêcher pour ne plus avoir faim. Elle remet également en cause une idée fréquemment mise de l'avant en France, voulant que pour faire du bon "social", il faille d'abord faire du bon "économique". Alors qu'en milieu rural l'approche particulière au DEL prédomine, à Montréal, un débat existe sur les préférences entre l'un et l'autre avec un avantage depuis un an pour les partisans du DEC.

L'exemple de Montréal

Si la précarité des conditions de vie qui prévalait dans les quartiers déshérités de plusieurs grandes villes américaines a été le ferment de l'avènement des premières Community Development Corporations, il en est ainsi avec l'exemple montréalais. Car le dynamisme dont fait preuve depuis quinze ans l'entrepreneuriat québécois est bien insuffisant pour épargner Montréal du fléau du chômage et de la pauvreté qui l'accompagne. Avec un taux de sous-emploi qui, bon an mal an, excède la moyenne nationale, pour atteindre le taux de 20% dans les quartiers les plus touchés auquel il faut ajouter 15% de son million d'habitants vivant en permanence de l'assistance sociale, c'est environ une personne active sur trois qui se trouve privée d'emploi dans ce qui fut jadis la ville la plus prospère du pays. Plus de 20% de la population vit sous le seuil de la pauvreté tel que défini par Statistique Canada. Ce sont là autant de données qui font comprendre l'urgence d'agir.

C'est en 1984 qu'une première Corporation de développement économique communautaire (CDEC) fut créée dans l'un des quartiers les plus défavorisés. Les difficultés de trouver des solutions au problème du chômage, soit par la l'intermédiaire d'entreprises communautaires ou traditionnelles, vont rapidement orienter les activités de cet organisme vers la formation et la promotion de projets dotés d'une portée plus sociale qu'économique. Dans les années qui vont suivre, six autres corporations verront le jour, comme la première, supportées financièrement par les trois grands paliers de gouvernement tout en entretenant des relations partenariales avec le secteur privé, le secteur associatif et le monde de l'éducation. L'une d'entre elles, située dans le quartier Centre-sud, créée en 1985, a mis de l'avant jusqu'à l'an dernier une stratégie plus reliée à l'employabilité et à l'entrepreneuriat

Après seulement trois années d'activités, la Corporation Centre-Sud/Plateau Mont-Royal dont le territoire couvre une population de 120 000 avait facilité le démarrage de 400 petites entreprises donnant lieu à 700 emplois. Pas moins de 680 petites entreprises, sur une période de cinq ans, ont participé à un concours sur l'entrepreneuriat auquel fut associé le secteur privé. De 1989 à 1992, la corporation a utilisé une clinique mobile dont les résultats dès la première année furent très probants : 101 entreprises contactées permettant la sauvegarde de 422 emplois et la création de 163 emplois. Au début de 1993, la corporation a remporté un appel d'offre afin d'implanter un incubateur pour les entreprises culturelles. Un projet qui doit engager de la part des trois gouvernements (fédéral, provincial, municipal) la somme de 400 000 dollars. On sait que l'industrie culturelle est surtout composée d'artistes qui, pour être souvent d'excellents créateurs, manifestent peu d'intérêt pour la gestion. Il s'agira donc encore une fois de favoriser la création d'emplois par l'accompagnement des entrepreneurs culturels en offrant les services adaptés à leurs besoins tels que le financement, les conseils en gestion, le soutien à la diffusion et à la promotion, la fourniture de locaux et d'équipements.

Au début de 1993, sous les pressions d'un lobbey plus favorable à l'approche DEC, qui privilégie le social à l'économique, la composition du conseil d'administration de cette CDEC fut modifiée de façon à réorienter une partie de ses activités. Un changement qui devrait exercer une influence sur les autres CDEC de Montréal² .

Le développement économique local en milieu rural

Le Programme développement des collectivités (en anglais : Community Futures) du ministère fédéral Emploi Immigration Canada, entré en vigueur en 1986, n'a pas tardé à s'imposer comme une référence. Le meilleur programme gouvernemental depuis des décennies, entend-on dire fréquemment. Aussi bien dire le meilleur programme de tous les temps... En prenant appui sur une démarche partenariale, à l'intérieur de laquelle le bénévolat occupe une place prédominante, ce programme favorise la mise en commun des efforts des trois grands secteurs : privé, public, associatif parmi lesquels, bien sûr, se retrouvent les institutions financières et le monde de l'éducation. Trois des principaux volets du programme se rapportent à :
_ Un fonds pour les initiatives innovatrices susceptibles de générer de nouveaux créneaux d'activité;
_ L'implantation d'un centre d'aide aux entreprises en vue d'accompagner des porteurs de projets de création de petites entreprises ou pour consolider les emplois existants ;
_ L'aide au travail indépendant destiné aux prestataires d'assurance-chômage ou aux bénéficiaires de l'assistance sociale (similaire au programme "chômeur-créateur" mis de l'avant dans différents pays européens).

Une étude de faisabilité de la culture du sarrasin pour les fins de la production d'un type particulier de bière, dans une micro-région entre Montréal et Trois-Rivières, ou encore la création d'un journal et d'une piscine régionale dans une autre micro-région située à 250 kilomètres en aval de Québec, constituent autant d'exemples du recours au premier volet.

Le Centre d'aide aux entreprises de Greenstone offre une illustration de la mise en application du second volet. Située au nord du Manitoba, cette micro-région comprend trois municipalités dont les activités traditionnelles ont gravité autour de la sylviculture et l'exploitation minière. Dans l'un et l'autre de ces deux secteurs d'activité, l'évolution du marché et une nécessaire restructuration ont forcé, ces dernières années, la mise à pied de centaines de travailleurs. L'aggravation de la situation du chômage, associée à une volonté des différents acteurs locaux de réagir face à la situation, a justifié la mise en oeuvre du Programme de développement des collectivités. Un comité local pour le développement économique a été mis sur pied en partenariat avec l'administration fédérale, un groupe d'hommes d'affaires, de banquiers, d'enseignants et de membres d'associations socio-économiques. Peu de temps après sa création, au début des années 1990, le Centre pouvait revendiquer une responsabilité directe dans la création de 15 petites entreprises. Ces résultats s'ajoutent à ceux dont l'apparition se fera plus tard suite à l'organisation de différents ateliers de formation sur les différentes fonctions de l'entreprise.

Le programme Saskatchewan Rural Futures Project mis en application dans cette province de l'ouest canadien (c.f. encadré) constitue un autre exemple d'initiatives mises en branle en vue de composer avec les difficultés économiques actuelles en milieu rural.

Saskatchewan Rural Futures Project

Ce projet de développement rural est dû à l'instigation du Saskatchewan Commitee on Rural Area Development formé de différents spécialistes des milieux universitaires ou publics. Le but visé par le projet est de fournir aux populations rurales l'occasion d'exprimer leurs vues sur l'avenir de leur collectivité. Trois principaux objectifs caractérisent la démarche :
_ Définir une vision de ce que peut devenir le monde rural de la Saskatchewan ;
_ Stimuler la mise en avant d'un plan d'action stratégique tout en préparant le matériel informatif nécessaire à l'élaboration d'une vision du monde rural;
_ Favoriser l'émergence de nouveaux concepts en relation avec le développement, attirer l'attention sur le besoin de la diversification et de la protection de l'environnement dans le contexte de la globalisation de l'économie.

L'ensemble du projet comprend sept étapes qui se sont échelonnées de 1989 à juillet 1992.

1_ La préparation d'un livre blanc sur une vision possible de l'avenir du monde rural;
2_ Colloque mettant en présence des acteurs représentatifs du monde rural afin de dégager une vision d'ensemble de leur milieu;
3_ Rencontres publiques animées par les responsables du projet afin d'obtenir des avis sur la vision retenue à l'étape précédente (recours à un système de communication par satellite afin de mettre en interrelation des gens de collectivités différentes);
4_ Colloque en vue de concevoir un plan d'action à la faveur des étapes précédentes;
5_ Rédaction de documents écrits et d'un montage vidéo afin de faire connaître les principaux éléments de la vision et du plan d'action;
6_ Organisation de six rencontres régionales, mettant en présence les élus locaux, les fonctionnaires et différents acteurs en mesure de faire changer les choses, afin de faire connaître le résultat associé aux cinq premières étapes;
7_ La production de matériel pédagogique et d'outils conçus afin d'aider les gens des milieux éloignés des grands centres à mieux se prendre en main. Pas moins de quinze Discussion Guides font partie de l'ensemble des documents ainsi mis à la disposition des populations concernées. Parmi ceux-ci, notons les sujets suivants : la démarche entrepreneuriale, petites entreprises locales, les entreprises communautaires, les services éducationnels, les services sociaux, le tourisme, les organismes bénévoles, l'agriculture durable.

Conclusion

L'utilité des initiatives de développement local reliées à la création ou à la consolidation d'emplois n'est plus à démontrer mais elles ne constituent pas la panacée de tous les maux qui affligent les vieux quartiers urbains et le monde rural à l'échelle des pays industrialisés. Si les victimes de la mutation économique en cours doivent miser plus sur leurs propres forces, il ne faut pas faire un usage abusif du slogan : "Prenez-vous en main!". Car dans bien des cas, les espoirs déçus ou les désillusions risquent d'être au rendez-vous. Les responsables gouvernementaux doivent, en conséquence, fournir un encadrement de départ adéquat. Selon les auteurs d'une synthèse des différentes monographies sur le développement local publiées par l'ex-Conseil économique du Canada, le manque d'information représente l'un des principaux handicaps des collectivités éloignées des grands centres. Pour pallier l'insuffisance d'institutions financières, d'enseignement et de recherche ou de toute forme de synergie territoriale, on souligne l'importance d'implanter des organismes de soutien dont l'une des fonctions consiste à véhiculer l'information dont les acteurs locaux se trouvent trop souvent privés³.

En ce qui regarde le milieu rural, on a longtemps cru que son développement était tributaire de la disponibilité des ressources naturelles ou d'une capacité nouvelle d'utiliser les diverses potentialités de l'environnement immédiat. Aujourd'hui, de plus en plus, l'on tend à affirmer que ce n'est pas la ressource qui crée le projet mais le projet qui crée la ressource. L'expérience canadienne dégage que l'insuffisance de moyens financiers n'est pas le problème numéro un. Les exemples ne manquent pas, en milieu rural, où l'on a su mobiliser des épargnes considérables lorsqu'un projet est porté par des promoteurs crédibles et que les chances de réussites apparaissent suffisamment élevées. Mais pour convaincre les sceptiques et pour s'assurer de ne pas susciter de faux espoirs, il importe de bien évaluer les expériences passées et en cours pour s'assurer dans retirer les enseignements qui faciliteront, pour d'autres acteurs, l'engagement dans ce véritable parcours du combattant que représente toute stratégie de développement local.

LEDA Magazine, No 9, été 94.

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Horizon Local 1997
http://www.globenet.org/horizon-local/