La question urbaine

Par Raoul Pajoni (GRET)

ETAT DES LIEUX
LE DEBAT INTERNATIONAL
PROPOSITIONS POUR LES Ong FRANCAISES

1. ETAT DES LIEUX

L'évolution historique de la croissance urbaine

Entre 1950 et 1990, les pays industrialisés ont vu leur population doubler et leur PIB par habitant tripler. Dans le même temps, la population urbaine des pays en développement était multipliée par 5 mais le PIB par habitant seulement par 1,5. Les revenus, toujours mesurés en PIB/hab., ont augmenté de 800 dollars dans les pays du Sud et de 15 000 dollars dans les pays du Nord, soit 20 fois plus.

Mais il ne s'agit là que d'une vision macro-économique. Si on devait corriger ces chiffres avec les taux de distribution des revenus à l'intérieur des pays du Sud, on constaterait alors que le revenu des habitants les plus pauvres est de 20 à 30 fois inférieur aux moyennes nationales.

La croissance de la population urbaine dans les pays du Sud a été beaucoup plus rapide que celle du PIB/hab. tandis que dans les pays industrialisés, la richesse a augmenté plus rapidement que l'urbanisation.

En fait, la richesse des pays industrialisés augmentait au même rythme que la population urbaine des pays en développement tandis que la richesse des pays en développement augmentait au même rythme que la population citadine des pays industrialisés (voir tableau 1 et graph. 1).

Entre 1860 et 1900, la révolution industrielle a eu pour conséquence la croissance rapide -de l'ordre de 2,3 % par an- des villes du Nord. Entre 1950 et 1990, la taille des villes des pays en développement a progressé de 4,4 % par an. Cela signifie que la population urbaine des pays en développement a progressé d'environ 1,2 milliards de personnes, un chiffre 2 fois plus élevé que celui de toute la population mondiale urbaine de 1946, lui même résultat d'un processus d'urbanisation plusieurs fois séculaire. Pour passer d'un taux d'urbanisation de 18 à 37 %, l'Europe a mis environ 80 ans, les pays du Sud seulement 35 ans.

Au cours de l'histoire, la croissance urbaine dans les pays en développement a été accompagnée d'une augmentation de la production marchande per capita, mais sans véritable développement de l'industrialisation ni de la productivité. A titre de comparaison, quand le taux d'urbanisation des pays industriels était celui des pays en développement d'aujourd'hui - vers 1925- 35 % d'actifs travaillaient dans l'industrie contre 12 % dans les pays en développement actuellement. Par ailleurs, le niveau de productivité agricole était alors, dans les pays industrialisés, 2 fois supérieur à celui atteint dans les pays en développement en 1990. Contrairement à ce qui s'est produit dans les pays industrialisés, la croissance urbaine des pays en développement n'est pas une conséquence directe de l'industrialisation, même si celle-ci n'est pas totalement absente.

Toutefois, on peut constater que l'urbanisation a été parallèle à une certaine croissance économique et qu'elle a souvent été un facteur de développement. On observe en même temps qu'elle une amélioration générale des conditions de vie de la population des pays en développement, comme le montrent les indicateurs suivants :

- augmentation de l'espérance de vie : 16 années de vie gagnées entre 1955 à 1985 ;

- diminution de la mortalité infantile : elle passe de 220/1000 naissances en 1913 à 83/1000 en 1990 ;

- amélioration de l'éducation : en 1900, l'analphabétisme touchait 84 % de la population, en 1990, ce taux tombe à 36 %. Le nombre d'étudiants est passé d'un million en 1950 à 27 millions en 1990.

Dans les années 80, la crise de la dette marque un changement dans ces tendances et les indicateurs postérieurs montrent même une inversion. Les indicateurs les plus significatifs sont l'augmentation du chômage et de la pauvreté, la stagnation et la diminution du PIB/hab. ainsi que la dégradation des niveaux de santé et d'éducation des secteurs populaires. Cette situation, reconnue d'ailleurs par les organismes internationaux, est due à la réduction tant des dépenses sociales que de l'intervention des pouvoirs publics dans la redistribution des revenus. De plus, les privatisations des services anciennement publics - et lourdement déficitaires - ont eu pour conséquence l'augmentation très importante des dépenses des secteurs démunis, tout en augmentant le nombre de chômeurs.

C'est l'espoir d'améliorer leurs conditions de vie et leur avenir qui a provoqué l'afflux des habitants des campagnes et des petits bourgs vers les villes. La faible capacité d'embauche d'un système productif qui dépend des marchés extérieurs a laissé pour compte bon nombre de migrants et provoqué l'émergence d'un mode de production urbain parallèle que les statistiques incluent dans le secteur des services, ou dans ce qu'on appelle l'économie informelle, faite de petites unités, souvent familiales, d'artisans et de micro-entreprises précaires.

Cela explique le grand nombre d'actifs recensés dans ces deux secteurs. Actuellement le tertiaire emploie 1/3 de la population active des pays en développement. Des études attribuent 30 % des actifs au secteur informel des villes, parfois 50 %. L'estimation du nombre de chômeurs est encore plus compliquée à cause du grand nombre de critères appliqués et du peu de fiabilité des statistiques dans ce domaine. Les chiffres avancés vont de 10 % à 70 % selon les pays, encore faut-il savoir que la situation d'un chômeur dans un pays en développement ne peut être comparée à celle d'un chômeur des pays industrialisés. En effet, le manque de couverture sociale ne permet pas au premier de rester inactif et c'est son travail non déclaré qui lui permet de survivre.

Mais, d'un autre côté, la ville a permis d'intégrer socialement des secteurs de la population qui vivaient auparavant dans une situation d'isolement. Elle leur a appris à défendre leurs intérêts, à développer une vie associative, à participer aux événements politiques nationaux : la démocratie est aussi un phénomène qui s'appuie sur la vie urbaine. A la différence de ce qui se passe dans les pays industrialisés, où la crise actuelle produit des exclus, la pauvreté urbaine dans les pays du Sud est une dynamique vers l'intégration, même quand ce chemin passe par la marginalité (secteur informel, logement loin du centre ville, etc.).

L'état des villes dans les pays en développement

La croissance des villes se produit en général dans les pays en développement par l'extension territoriale avec des densités faibles, et s'accompagne souvent de la diminution de la population habitant le centre ville.

Parallèlement, on assiste au développement de secteurs réservés, gardés et enclavés dans les zones périphériques bien reliées par les systèmes de transport et les réseaux routiers. Ces zones "résidentielles", comme elles aiment s'appeler, sont peu étudiées. Grandes consommatrices d'espace urbain, monopolisant services et activités commerciales, elles abritent les classes supérieures et se protègent, par un lourd contrôle administratif, de toute invasion par d'autres groupes sociaux.

A l'autre extrême, les "bidonvilles" concentrent autour de 35 % de la population urbaine. Ces installations spontanées ont souvent commencé par l'occupation de certains lieux dans les centres des villes, mais, d'une manière générale, elles ont été réprimées et leurs habitants ont été rejetés vers des zones périphériques. Isolées du contexte urbain, mal reliées à la ville - situées fréquemment à 2 ou 3 heures de mauvais transports des quartiers où ses habitants travaillent ou essaient de travailler- elles représentent la seule solution pour les secteurs pauvres et constituent le plus grave problème pour la construction d'une "vraie" ville.

L'extension de zones urbaines de très faible densité, habitées par une population sans ressources, rend très aléatoire leur accès aux services -eau, égoûts, etc.- et engendrent des problèmes d'environnement et de pollution qui dégradent les conditions de vie de leurs populations mais aussi celles de l'ensemble de l'agglomération.

La réponse des habitants à la pénurie de logements, d'équipements et d'emplois est l'auto-construction de fortune, la création d'activités locales -commerces, petites activités productives, certains services- et, quand le contexte l'autorise, le développement associatif, qui leur permet de s'ériger en interlocuteurs des pouvoirs publics et de renforcer leur capacité à demander des aménagements dans leurs quartiers.

Mais ces quartiers sont aussi le théâtre de ségrégations sociales et économiques, souvent occultées sous le prétexte de différences ethniques. Il y a des riches et des pauvres, des dominants et des dominés et ces différences s'accentuent avec l'ancienneté de l'établissement et la perte de l'homogénéité du groupe initial. Les mafias ne sont pas absentes, la délinquance non plus, la drogue joue parfois un rôle économique important. Les transactions spéculatives, les locations usurières, la corruption des fonctionnaires associés aux pègres locales sont monnaie courante.

Actuellement, et ce sera le cas pendant longtemps, les villes se développent à partir de ce type d'établissements. Les pouvoirs publics ont démissionné de leur engagement de fournir un logement à tous les citoyens, même si cet engagement n'a, de toutes façons, jamais dépassé le stade du discours. La ville spontanée, la ville de fait, concentre l'essentiel de la croissance urbaine. Les gouvernements suivent avec retard cette situation, en se donnant peu de moyens et en essayant de parer au plus pressé, le plus souvent au moment des échéances électorales.

2. LE DEBAT INTERNATIONAL

Qu'elle parle d'Habitat, de logement, d'établissements humains, d'urbanisation ou encore de villes, la communauté internationale n'est pas en reste en terme de mobilisation (voir encadré 1). Le débat sur l'urbain auquel elle se livre implique inévitablement les quatre "sphères" que sont le social, l'économique, le politique et l'écologique.

Les frontières de l'urbain

Le débat sur la ville dépasse les questions spécifiquement urbaines, parce que la concentration croissante de la population mondiale dans les villes a entraîné un certain amalgame entre l'urbain et ce qui est tout simplement social, économique ou politique, dans la mesure où presque tout "se passe en ville". Cela n'aurait pas beaucoup d'importance, si la confusion entre les conflits et les causes qui les provoquent ne produisait souvent des télescopages trompeurs et des propositions d'actions sur l'urbain, dont les objectifs et les espoirs dépassent de loin les moyens.

La ville, "c'est le maximum de société dans le minimum d'espace", mais les problèmes d'exclusion, de marginalisation, de ségrégation sont d'abord sociaux. Ces problèmes ont, par ailleurs, de forts retentissements, à cause de l'interdépendance des groupes sociaux qui sont là concentrés, de la vitesse de transmission des conflits et de la plus grande visibilité des crises.

Les idéologies du développement

Les problèmes urbains sont une excellente porte d'accès aux problèmes sociaux. Toute action sur la ville est aussi, inévitablement, une action sur le social, sur le politique et sur l'économique, parce qu'elle nécessite la mobilisation de tous ces secteurs, et parce qu'elle modifie la situation existante.

Au fil des années, diverses idéologies se sont greffées sur la question urbaine pour expliquer les causes des dysfonctionnements sociaux, politiques et économiques. Il faut se souvenir que la"recette" conseillée dans les années 60 aux pays du Sud pour sortir de la crise politique était "croissance d'abord, démocratie après" tandis qu'actuellement on parle de "démocratie d'abord, croissance après". Cela correspond en fait très exactement aux objectifs des grandes puissances occidentales. Quand les mouvements dits révolutionnaires étaient forts, il fallait renforcer les gouvernements dictatoriaux ; la démocratie était alors un aspect secondaire. Aujourd'hui disparu le spectre communiste et pour l'instant toute autre alternative crédible, les problèmes semblent dépendre de l'insertion des pays dans le commerce international. Les chemins pour y parvenir sont le réajustement structurel, la limitation des pouvoirs des Etats dans tous les pays et l'ouverture commerciale. Cette politique est présentée de façon abusive comme la "one best way" et comme la condition incontournable de la démocratie. La situation urbaine actuelle nous permet de constater ses limites, mais la construction d'une alternative économiquement crédible et socialement responsable se heurte à des difficultés idéologiques importantes et reste souvent prisonnière des vieilles recettes incantatoires.

Le rôle de l'état et les actions locales

Pendant une période historiquement importante et qui correspond à celle du modèle idéologique de l'Etat protecteur -période qui a duré un siècle en Amérique latine, quelques années après l'indépendance des pays africains mais qui est encore actuelle en Asie du Sud et en Chine- la production de l'espace urbain dans les pays en développement était organisée ou au moins contrôlée par les pouvoirs publics. Cela répondait à des objectifs sécuritaires et les politiques des organismes internationaux finançaient les établissements type "sites and services" pour les secteurs démunis, avec pour objectif d'éradiquer les bidonvilles potentiellement dangereux.

Les actions spontanées, les invasions et les établissements irréguliers étaient alors soit réprimés soit tolérés, selon le régime en place, mais jamais acceptés comme une forme légale de production de la ville. Cela n'avait jamais empêché la formation de bidonvilles "historiques" autour des centres urbains mais leur pérennité restait aléatoire et leur statut non reconnu.

Le discours des Ong à l'époque interpellait essentiellement l'état, et leurs objectifs étaient la mobilisation des populations pour contester des autorités, souvent illégitimes, plus que la production de logements ou l'organisation d'activités productives, même si celles-ci n'étaient pas totalement ignorées. Mais l'alternative semblait plus politique et les possibilités de changements plus proches.

Nous assistons actuellement partout à un revirement de cette situation. L'avènement de la démocratie a limité la portée des contestations politiques. Les établissements irréguliers sont progressivement tolérés et souvent reconnus par les pouvoirs publics et les organismes internationaux, au moins dans les faits. Ce changement d'attitude est motivé par la démission des Etats, démission qui est le résultat de la perte de souveraineté intérieure devant la mondialisation des économies mais aussi de l'intégration des élites au pouvoir dans le système financier international.

Le débat sur le développement a souvent souffert du discours réducteur des idéologies "basistes" qui faisait l'impasse sur les problèmes globaux. A défaut d'alternatives globales, les Ong se sont souvent repliées sur des actions plus concrètes, davantage liées aux besoins immédiats des populations.

Cette position implique une acceptation tacite de la démission des Etats de leur rôle social et de leurs responsabilités inaliénables, ce qui arrange bien les idéologues du "non Etat", quand ce qu'il faut construire c'est "un autre Etat".

Faute d'une forte intervention des pouvoirs publics, la ville restera -dans les pays en développement mais pas seulement chez eux- le produit d'actions éparses et isolées et un espace compartimenté par la ségrégation et la marginalisation. Cette intervention demande des moyens, et ces moyens dépendent de la fiscalité, nationale et locale, et d'une forte volonté politique.

Sans une politique cohérente, élaborée par tous les acteurs, mais avec une vision globale et non corporatiste, les villes deviendront très vite des ensembles ingérables et divisés en secteurs qui s'ignorent ou se combattent. Les exemples ne manquent pas.

Le risque écologique

Très souvent, les graves problèmes urbains actuels fournissent le matériel nécessaire à la construction d'un discours "malthusien", plus catastrophiste qu'objectif. Un grand nombre de villes actuelles seraient déjà des ruines s'il nous avait fallu croire les prédictions de bon nombre d'observateurs des années 80.

A cette époque, la FAO expliquait que la planète ne pourrait pas nourrir tout le monde en l'an 2000 et qu'aucun pays n'était capable de faire face à la poussée démographique. Nous y sommes presque et la carence redoutée ne s'est pas produite. Actuellement, ce sont les problèmes d'environnement -et en premier lieu ceux causés par l'urbanisation- qui prennent le relais. On entend affirmer que les ressources physiques de la planète seraient insuffisantes au-delà d'un seuil de 20 milliards d'habitants. Mais toutes les hypothèses reposent sur le niveau technologique actuel : on n'aurait jamais pensé, avant l'apparition des hybrides, qu'on cultiverait un jour du maïs dans le désert mexicain.

Il est certain que le débat actuel doit surtout tenir compte de l'état de danger environnemental dans lequel se trouve la majeure partie des villes des pays en développement. Mais cette situation ne préjuge pas de la capacité -actuelle et potentielle- de la technologie et de la science pour résoudre les problèmes qui ont pour origine l'urbain. Ce qui est au centre du débat, c'est la faiblesse des Etats, des administrations et des élus pour mettre en oeuvre les moyens nécessaires -pas seulement financiers, mais aussi réglementaires et de contrôle- pour faire face aux problèmes de l'environnement urbain.

Cela ne peut pas être abordé à partir de projets locaux : il est indispensable de créer un espace d'intervention et de concertation entre les habitants et les pouvoirs publics pour ne pas simplement déplacer les problèmes d'environnement et les retrouver aggravés un peu plus loin.

Ces problèmes d'environnement illustrent bien les limites des actions isolées et la nécessité de compter avec des instances de décision et de pouvoir aux niveaux national et régional.

La relativisation des échelles de valeurs sur l'urbain

Le développement urbain a souvent été jugé comme une catastrophe sans qu'on prenne toujours en compte dans les analyses le progrès que la ville représente pour des populations qui fuient des conditions de vie encore plus misérables et sans perspectives.

Le modèle de référence est, dans ce cas, la clé de voûte du jugement : il faut faire la différence entre les échelles de valeurs des habitants des pays industrialisés et celles des habitants des pays en développement pour juger de leurs situations respectives.

La vision de la ville d'un exclu des pays industrialisés est très différente de celle d'un marginal des pays en développement. Le premier vit le chômage et l'absence d'avenir comme un véritable apartheid tandis que le second, actif et intégré dans une population homogène, exclue et pauvre certes, conserve néanmoins des motivations et des projets. La ville représente pour lui une opportunité et un défi même si les possibilités sont limitées.

En clair, un paysan péruvien qui part de la misère de son hameau pour vivre dans un bidonville de Lima pense avoir fait un progrès, un ouvrier européen qui travaillait dans une entreprise et se retrouve au chômage dans sa banlieue a dégringolé socialement et se sent d'autant plus exclu qu'avant il se sentait intégré.

Cela ne signifie nullement qu'il faille accepter la ville de ségrégation et d'exclusion qui est en train de se construire ou de faire croire que les difficultés des habitants des bidonvilles constituent une voie acceptable. Mais on doit prendre conscience de ces différences pour ne pas tomber dans les analogies et pour développer des projets qui adhèrent à la réalité des populations et à leurs dynamiques.

La distribution de la richesse

La distribution des revenus est actuellement presque partout dans les pays du Sud, en train de régresser. La croissance se produit dans les secteurs rentables au plan international mais qui implique des difficultés de plus en plus grandes pour les petites et moyennes entreprises : une politique de change qui surévalue les monnaies nationales, les écarte de la possibilité de produire pour le marché intérieur.

Il y a des exceptions -le Sud-Est asiatique, le Chili- mais en général les écarts entre les 20 % des habitants les plus pauvres et les 20 % des plus riches augmentent. En Europe, ce coefficient tourne autour de 6, mais dans les pays en développement il est de plus de 30 atteignant parfois 80 dans un pays comme le Brésil. Pour la plupart des pays en développement, les écarts de revenus les plus importants ne se situent pas entre eux et les pays plus développés, mais à l'intérieur de la même nation. En 1990, l'écart entre le pays le plus développé et le moins développé était de 47 mais les écarts entre les 20 % des habitants déjà mentionnés passaient, dans les pays du Sud, entre 1960 et 1991, de 1 à 30 à 1 à 61.

Les différences qui existent entre les pays, pris comme des ensembles statistiquement homogènes, font parfois oublier cette réalité qui révèle pourtant le niveau d'intégration sociale. Cette redistribution régressive de la richesse sociale relativise le discours selon lequel une plus "équitable" distribution des ressources à un niveau mondial ferait progresser les secteurs pauvres des pays en développement.

Dans toute recherche sur l'urbain, nous ne pouvons pas faire l'économie d'une réflexion sur ces aspects, qui sont indispensables pour comprendre que le rôle de l'Etat en tant qu'arbitre de l'affectation des ressources reste essentiel.

Il est légitime et nécessaire d'exiger des Etats qu'ils remplissent leur rôle de redistributeurs de la richesse sociale, mais on ne peut ignorer que, dans beaucoup de cas, cela ne pourra se faire sans modifier les politiques menées actuellement.

3. LES PROPOSITIONS DES ONG

Le monde des Ong

L'univers des Ong actives dans les pays en développement est multiple. Il faut d'abord signaler quelques différences entre les Ong du Sud et celles du Nord. Au Sud, les Ong sont ancrées dans leurs sociétés et en prise directe avec de larges secteurs de la population pauvre. Leurs représentants les plus actifs font d'ailleurs souvent partie de ces organisations. Au Nord, elles expriment une volonté de solidarité avec les secteurs défavorisés du Sud, mais elles ont moins d'assise sur leurs sociétés et sont essentiellement composées de militants et de bénévoles. Par ailleurs, les flux financiers sont en grande partie maîtrisés par les Ong du Nord. On ne peut pas ignorer le pouvoir que cela induit, malgré toute la bonne volonté et l'honnêteté qu'on attribue à ces dernières.

Il existe des objectifs et des principes communs : contribuer au développement et à l'amélioration des conditions de vie des secteurs défavorisés dans les pays en développement, travailler à un développement durable et équitable, renforcer la société civile. Mais l'appréciation de la situation et la définition des stratégies d'action des Ong diffèrent selon leurs origines politiques, confessionnelles et idéologiques.

D'autres clivages sont aussi présents : par exemple, entre les Ong dites de développement et celles dont la vocation est plutôt liée aux actions d'urgence humanitaire, ou encore entre les "professionnelles", mieux armées techniquement mais qui dépendent de leur capacité de réalisation de projets pour leur survie, et les "bénévoles" plus autonomes financièrement qui agissent dans des domaines thématiques plus larges et qui sont souvent moins expertes sectoriellement.

Cette diversité est une preuve de richesse et de possibilités d'actions étendues et concertées. Mais les Ong restent encore trop jalouses de leur indépendance et les partenariats entre elles ne sont pas toujours faciles. La reconnaissance de ces différences comme avantages reste difficile, et le croisement entre lieux d'actions, origines, vocations et capacités, loin de toujours produire des synergies positives, complique souvent les accords de coopération pourtant souhaités et nécessaires entre les Ong.

Les actions dans le domaine urbain sont très diversifiées. Tous les domaines semblent se confondre et les projets techniques se heurtent souvent aux aspects sociaux, organisationnels, économiques et politiques. Et si, sur cette réalité où les secteurs se recouvrent, on superpose les différentes compétences et vocations des Ong, on imagine facilement les conflits et les contradictions qui peuvent en résulter.

Les Ong travaillant sur l'urbain doivent s'attacher à établir des accords et à coopérer le plus étroitement possible tout en respectant leurs différences. Les messages véhiculés par les interventions doivent garder une cohérence d'ensemble et, avant de parler d'"espaces de négociation" à ouvrir entre acteurs urbains, il serait utile qu'entre collègues, on s'efforce de faire un peu de gymnastique sur ce terrain.

De même, les Ong ne doivent pas tomber dans le piège d'actions éparses et isolées mais au contraire travailler pour les rendre cohérentes. Ce qui ne veut pas dire qu'elles doivent mener des projets similaires ni même soutenir les mêmes lignes d'actions. Au contraire, chacune doit garder sa spécifité et ses atouts : il s'agit simplement de rechercher des actions compatibles et de créer des synergies.

Ouvrir des espaces de négociation et apprendre à négocier

Les actions et les projets urbains nécessitent l'intervention de différents acteurs. Les réglementations et les attributions de compétences octroient aux pouvoirs locaux, régionaux et nationaux un devoir de "planification" et d'intervention sur les établissements humains. Seulement en réalité, c'est l'activité des habitants sur leur ville qui produit de l'urbain et cette activité vient contredire les principes d'une gestion centralisée et décidée par les pouvoirs publics.

Les habitants ont eu besoin de se concerter pour devenir des interlocuteurs valables face aux pouvoirs publics, et c'est ainsi que les associations d'habitants, les Ong locales, les différents organismes d'aide et d'appui se sont constitués.

Dans certaines régions, ces associations sont fortes et possèdent une bonne expérience des luttes et des négociations avec les autorités ; dans d'autres, elles sont souvent inexistantes ou encore faibles et les habitants ne sont pas organisés.

La production actuelle de l'espace urbain dans les quartiers périphériques dépend dans une large mesure des actions des habitants et leurs résultats, du degré d'organisation et de motivation de la population, de la pertinence des objectifs et de l'adéquation des démarches et des négociations réalisées.

Le but principal des Ong devrait être de renforcer et parfois d'appuyer la création des organismes représentatifs des habitants. Les Ong du Nord peuvent remplir un rôle très important en tant que partenaires des organisations locales du Sud en leur apportant ce dont elles manquent, c'est à dire la formation, l'appui de professionnels, une capacité de gestion et aussi des informations sur des expériences similaires.

L'aide aux organisations locales ne va sans danger et sans pièges. Les rapports conflictuels entre pays riches et pays pauvres sont aussi présents dans les rapports entre Ong du Nord et Ong du Sud, et les manipulations réciproques, les utilisations perverses de leurs atouts respectifs sont toujours possibles.

Par ailleurs les Ong, de par leur vocation et leur fonctionnement sont jalouses de leur identité ! C'est pourquoi il arrive que des enjeux de pouvoir entre acteurs fassent échouer des initiatives généreuses. Il n'y a pas de remèdes miracles à cela, mais une identification profonde des objectifs et des personnes se révèle être nécessaire. Ni les membres des Ong du Nord ni ceux du Sud ne sont à l'abri de comportements contraires au développement des principes déclarés. Toute action de coopération est aussi une source de pouvoir, et ce pouvoir n'est pas toujours utilisé dans le sens du renforcement de la société civile et de son développement autonome.

Le développement des acteurs du Sud n'est pas simplement une affaire de formation ou de transfert d'expériences. C'est sur la base des projets sur le terrain qu'il peut aussi et parfois seulement se réaliser.

Le domaine urbain est marqué par des conflits entre acteurs souvent antagonistes, mais qui peuvent aussi devenir des partenaires car chaque projet les fait évoluer. Leur poids et leur pouvoir sont divers, selon les actions à développer et les enjeux qu'elles comportent.

Quoiqu'il en soit, un projet urbain a besoin de l'ensemble de ces acteurs, qu'ils soient simples citoyens ou qu'ils possèdent des devoirs et des compétences (juridiques, administratives) utiles à l'évolution des villes.

L'histoire récente des pays en développement, marquée par l'autoritarisme et l'arbitraire du pouvoir de l'état, ne favorise pas spécialement le dialogue et la confiance entre les pouvoirs publics et les habitants. Mais la conjoncture actuelle exige l'instauration de ce dialogue, sans pour autant ignorer ou oublier le passé et sans croire naïvement que l'avènement de la démocratie modifie "per se" les groupes au pouvoir.

Par leur culture, les Ong du Nord possèdent une expérience plus ancienne des négociations et des accords contractuels entre secteurs différents et parfois opposés. Le transfert de cette expérience est essentiel pour ouvrir des espaces de discussion, proposer des contrats, pas seulement pour faire avancer les projets mais aussi pour renforcer le pouvoir des habitants et de ses organisations représentatives, c'est à dire de la société civile, parfois encore trop sceptique sur ses propres capacités.

L'aide au développement de cette société civile constitue l'appui le plus important que les Ong du Nord peuvent offrir aux Ong du Sud. Et l'expérience des Ong du Sud en matière d'organisation des habitants et de création de dynamiques sociales innovantes peut être précieuse pour celles du Nord, si on ne tombe pas dans les analogies d'un côté comme de l'autre.

Lier les actions locales à l'ensemble des problèmes urbains

Les villes des pays en développement s'étendent en produisant de nouveaux obstacles à la construction d'une urbanité démocratique. Chaque nouvelle extension rend plus aléatoire une possible intégration des nouveaux quartiers dans l'ensemble urbain en augmentant les distances -pas seulement physiques- entre la ville et sa périphérie.

Les nouveaux habitants pauvres ne peuvent qu'essayer de consolider leur situation quand ils ont pu s'établir.

Mais s'il est nécessaire et prioritaire de travailler avec les populations marginalisées pour améliorer leurs conditions de vie, il est important de ne pas ignorer leur désir légitime de ne pas rester en dehors de leur société, de s'intégrer à leur ville.

En fait, il faut une véritable politique urbaine, nécessairement globale si elle se propose de créer une ville qui ne soit pas constituée de ségrégation. On peut d'ailleurs le constater : l'absence de politiques urbaines produit, par le jeu du marché dit libre, la concentration de secteurs sociaux dans des ghettos qui s'excluent.

Les difficultés d'une telle démarche sont énormes parce qu'on doit faire appel nécessairement à des instances de pouvoir qui y sont peu sensibles.

La capacité de négociation des associations est rudement mise à l'épreuve pour établir des rapports avec les pouvoirs publics et les contraindre à agir dans le sens de l'intérêt général. Les problèmes qui concernent l'environnement, la santé publique, les services urbains et les équipements de base sont des enjeux très importants et seulement des efforts convergents permettent de créer les conditions pour obtenir l'intervention des administrations.

Identifier des projets

Toute identification de projets ne peut se faire qu'à partir de la demande des habitants et ceux menés par les administrations doivent les intégrés comme partenaires.

Les projets d'amélioration des conditions de vie des populations sont multiples et divers. Ils sont parfois explicites et soutenus par des associations locales et parfois tacites, sans organisations porteuses, perceptibles seulement si on connaît profondément les lieux et les problèmes locaux.

La sélection des projets par une analyse soigneuse doit se faire en tenant compte de ses possibilités de succès. Il est essentiel de garder une stratégie globale, mais il est impérieux de l'asseoir sur une tactique du possible.

En effet, ce qui menace le plus un projet d'habitants dans lequel une administration est impliquée, c'est la substitution de cette dernière aux associations de quartier pour sa conduite. C'est pourquoi l'analyse préalable au choix d'un projet doit tenir particulièrement compte de l'initiative des habitants, de leur désir et de leur volonté de s'impliquer dans le projet, et des moyens organisationnels qu'ils peuvent se donner pour agir, car seul le succès peut garantir la pérennité d'une organisation de quartier.

Dans le domaine urbain, les pouvoirs publics sont aussi porteurs de projets, en général décidés par le haut. Souvent ces projets sont réalisés sans que les populations soient consultées. Ils représentent cependant une excellente opportunité pour les organisations locales d'exiger leur participation dans les prises de décisions et de lier ainsi le local et le global.

Il ne s'agit pas de critiquer forcément ces projets, ni de mal les juger simplement parce qu'ils ont été décidés par les appareils d'état, car ils peuvent être aussi l'occasion d'établir des espaces de négociation et de construire des rapports contractuels entre les Etats et la population.

La ville est l'espace où les marginaux des pays du Sud trouvent la meilleure possibilité de s'exprimer collectivement et de contribuer ainsi à la construction d'une démocratie avancée, d'une urbanité intégrée et équitable.

L'action des Ong, locales ou extérieures, est essentiellement de travailler avec les organisations des habitants et de les aider à devenir les interlocuteurs incontournables des projets urbains face aux autorités locales et aux pouvoirs centraux. Cela exclut toute utopie et toute démagogie et implique une lecture pragmatique de la réalité sans renoncement aux objectifs à long terme.

Ce chapitre a principalement porté sur les villes des pays en développement. Et pourtant la solidarité internationale peut aussi s'exprimer pleinement dans les villes du Nord, en y favorisant également la création d'espaces de négociation. La problématique du développement durable est ainsi abordée en terme de consommation et de répartition de ressources à l'échelle planétaire (voir l'encadré 2).

Il est clair pour tous que la croissance urbaine continuera sans variantes importantes. Actuellement, cette croissance dépend plus de l'augmentation démographique des villes elles-mêmes que des migrations.

En même temps, le développement économique selon le modèle actuel se réalise sur la base de la croissance de la productivité et non sur celle de l'emploi, figé lui-même dans des conditions qui datent des années 50. L'incapacité des secteurs au pouvoir de réaliser un nouveau contrat pour le travail est évidente. Sans modification de ces données, les marginalisés des pays en développement et les exclus des pays industrialisés continueront à augmenter. Les villes ne pourront que témoigner de cette situation, et la seule possibilité qui reste pour s'attaquer aux conséquences de ces erreurs politiques réside dans l'organisation des secteurs pénalisés pour créer les contre-pouvoirs capables de faire émerger d'autres politiques et d'autres conceptions sur la croissance et sur le développement. Les Ong ont un rôle important à jouer, et certainement pour longtemps, dans le milieu urbain.

---

Vers une gestion urbaine participative : l'exemple du GRET

Enjeu et contexte

Face à la croissance démographique et à la crise budgétaire des Etats, les collectivités territoriales se trouvent démunies pour répondre de manière "classique" à l'ensemble des besoins en matière d'équipement urbain. Dès lors, le recours à des solutions alternatives qui prennent appui sur les dynamismes des populations, et les articulent mieux aux actions des acteurs institutionnels, devient indispensable.

Conscient de cet enjeu le ministère français de la Coopération a mandaté des opérateurs pour s'engager sur ce terrain d'expérimentation. L'AFVP (Association française des volontaires du Progrès) et le GRET (Groupe de recherche et d'échanges technologiques) se sont associés pour monter une opération au Cameroun.

Actions

Deux missions ont marqué le début de l'engagement du GRET en 1991, la première d'identification et la seconde destinée au montage du programme. Elles ont permis de définir les premiers jalons du programme. Il s'agit d'expérimenter dans la ville moyenne de Bafang et dans un quartier deYaoundé, la capitale, quatre des micro-réalisations ayant trait à l'amélioration de l'environnement urbain.

Les besoins sont importants et touchent directement l'amélioration de la vie quotidienne : aménagement de passerelles, latrines publiques, eau potable, gestion des ordures ménagères.

Ces expérimentations se déroulent en partenariat avec les ministères concernés (MINUH/MINAT), les mairies des villes retenues ainsi que des opérateurs locaux chargés de la mise en oeuvre du programme (deux Ong camerounaises, le CERFAP et le CASS).

Rôle du GRET

Promouvoir la concertation entre les habitants, les élus locaux et les gestionnaires de services par l'intermédiaire des Ong. La tâche du GRET est donc de former les partenaires locaux à ce nouveau rôle d'intermédiateur. Celui consiste notamment à :

- aider les populations à mieux analyser et exprimer leurs besoins auprès des autorités compétentes ;

- associer les représentants des populations aux projets et aux prises de décision ;

- faciliter la prise en charge des aspects techniques des projets mis en oeuvre avec les groupements locaux ;

- promouvoir de nouvelles institutions à l'échelle du quartier et de la ville, qui entérinent ce droit des populations ;

- impulser de nouvelles politiques et des modes différents d'intervention de l'Etat.

Ces processus se mettent en place en s'adaptant à la capacité progressive des acteurs à travailler ensemble.

Résultats obtenus.

La mise en oeuvre des micro-projets a permis d'ouvrir un espace de négociation entre les populations et les responsables institutionnels locaux. L'appui des Ong y est prépondérant. Elles se forgent à cette occasion une forte compétence en matière d'animation urbaine.

Un séminaire, consacré au développement urbain participatif, a contribué à structurer ce milieu de nouveaux professionnels et a permis que s'établisse un réseau d'échanges d'expériences.

Des acquis structurels ont été enregistrés notamment par l'implication du ministère de l'Urbanisme et par la formalisation de cet engagement par des conventions.

Enfin, plus modestement, le projet a montré aux populations, et notamment aux jeunes, qu'il est possible de changer les choses localement, d'améliorer le cadre de vie, et que le dialogue est possible.

La mobilisation Internationale
Villes, établissements urbains, ou urbanisation ?

Le Centre des Nations unies pour les Etablissements Humains a organisé une première conférence, appelée Habitat I, en 1976 à Vancouver, qui a eu pour objet d'attirer l'attention internationale sur les problèmes des établissements humains de tous types, ruraux aussi bien qu'urbain. En 1988, l'Assemblée Générale des Nations unies a adopté la "Stratégie Globale de l'habitat pour l'an 2000". Habitat II, qui aura lieu à Istanbul en juin 1996, sera essentiellement consacrée aux villes et à la façon dont elles intègreront, au cours du siècle prochain, une majorité croissante de la population mondiale. L'objectif principal de la conférence est de rendre les villes et les villages du monde entier sains, sûrs, équitables et durables.

A Rio, il fût aussi question des établissements urbains : c'est ainsi qu'un chapitre de l'Agenda 21 est consacré à "la promotion d'un modèle viable d'établissements urbains". Mais il n'y apparaît pas vraiment de politique de la ville, et le rôle des citoyens est passé sous silence. Ce dernier point est par contre au coeur de l'un des Traités rédigé et signé à Rio par les Ong et les mouvements sociaux, qui porte sur... l'urbanisation.

Dans le langage des Nations unies, les villes sont donc traitées sous le vocable "d'établissements humains". Les Ong tiennent à cette considération globale, mais préfèrent aborder le sujet en terme "d'urbanisation". L'urbanisation est un phénomène prioritaire dans le monde actuel et c'est le contexte dans lequel les Ong essayent d'avancer vers la durabilité des métropoles, des villes et des villages. Elles regrettent déjà que la globalité de ce processus ne transparaisse pas dans la préparation de la conférence d'Istanbul, présentée comme "le sommet des villes".

Favoriser la concertation pour des villes durables
Vers des "Pactes 21" ?

"... que toutes les collectivités locales instaurent un dialogue avec les habitants, les organisations locales et les entreprises privées afin d'adopter un programme Action 21 à l'échelon de la collectivité". C'est là l'une des nombreuses recommandations de l'Agenda 21 (chapitre 28).

On le sait, la négociation, la concertation, la participation et la solidarité sont quelques maîtres mots pour favoriser un développement durable à l'échelle locale et mondiale. Quelles démarches entreprendre afin d'amener les villes à se lancer dans ce type d'initiative ?

L'une d'entre elles serait de rassembler le plus largement possible les groupes de citoyens organisés localement : associations d'environnement, de développement, d'insertion, d'immigrés, associations de quartier, de consommateurs, d'usagers des transports, chercheurs, enseignants, chefs d'entreprise,...) afin de faire des propositions aux élus.

Il pourrait ainsi être proposé :

- la création à l'échelon de la commune d'une commission du développement durable extra-municipale associant des élus et des représentants de la population,

- l'établissement d'une liste des secteurs prioritaires à améliorer pour une meilleure gestion des ressources,

- la création un groupe d'examen des projets de solidarité,

- l'organisation d'un Forum annuel local ou départemental du développement durable en lien avec le Comité des fêtes, les associations et les entreprises,

- de faire connaître, au moins par le bulletin municipal, les progrès réalisés dans ce domaine, le montant et la répartition du budget d'investissement, et du pourcentage de celui-ci utilisé pour la solidarité internationale, etc.

Ceci dans le but d'établir des "pactes 21" dans le souçi de promouvoir un développement durable pour le 21 è siècle. L'énergie, les transports, l'eau et les déchets sont vraisemblablement quatre domaines prioritaires pour lesquels ce genre d'engagements solennels devraient être pris à l'échelle des villes.

Cette démarche serait, pour les Ong de développement en particulier, l'occasion d'exercer une citoyenneté locale en faisant le lien entre ici et là-bas : les ressources étant limitées, il est en effet impératif de réduire la surconsommation des pays développés afin que les pays non industrialisés puissent disposer de ces ressources pour satisfaire les besoins de leurs populations.

| Sommaire | Homepage |

Horizon Local 1997
http://www.globenet.org/horizon-local/