Partage des pouvoirs entre les constituantes d'un réseau

Par Alpha Ouedraogo, RCPB, Burkina Faso

Problématique de construction des réseaux
Fondements des constructions
Heurts entre principes, valeurs et pratiques
Enjeu et répartition des pouvoirs
Le concept de rapatriement de pouvoir

Introduction

C'est un honneur pour le Réseau des caisses populaires du Burkina (RCPB) d'avoir été invité au deuxième séminaire thématique organisé à l'initiative du Programme d'appui à la mobilisation de l'épargne dans la francophonie (PAMEF) et dont le thème central est "La structuration d'un réseau de coopératives d'épargne et de crédit ". Je suis d'autant plus heureux que ce séminaire se déroule à Madagascar, pays où les systèmes d'épargne et de crédit sont en pleine croissance. Il constitue une occasion pour nous de faire l'économie du temps et de nos dérives pour afficher un paysage coopératif d'épargne et de crédit plus innovant.

Il m'a été demandé d'intervenir sur " le partage des pouvoirs entre les constituantes d'un réseau ". Je voudrais, si vous le permettez, m'inspirer de l'expérience du RCPB pour étoffer mes interrogations.

Le choix du thème " partage des pouvoirs dans les réseaux " me semble important d'autant plus qu'il devrait être au centre des constructions des systèmes. Malheureusement, une analyse rapide des réseaux montre que les lignes de pouvoirs et les mécanismes de rapatriement de pouvoirs ont été pensés comme si la coopérative d'épargne et de crédit se développait en marge des rapports sociaux.

Plus d'un quart se siècle après, l'Afrique est le théâtre d'un développement d'expériences d'épargne et de crédit : caisses populaires, coopératives d'épargne et de crédit, etc. Ces expériences ont abouti à la mise en place de réseaux dont les plus performants affichent un bilan impressionnant.

La démultiplication des points de service, de petites unités locales ou d'entreprises domestiques semble prouver que la première phase de collecte de l'épargne est réussie.

Le succès venant, d'autres types de problèmes sont apparu. Dans la plupart des réseaux, l'augmentation de l'épargne est liée à la démultiplication des points de service et à l'augmentation du nombre de membres. L'intensification des réseaux par l'exploitation de l'épargne en terme de développement des moyens de paiement et de produits financiers semble signer progressivement la nature des problèmes que vont vivre les systèmes d'épargne et de crédit dans les jours à venir.

De situation d'enclavement rural à des sites urbains à potentiel considérable, le profil des membres des coopératives a changé et va poser d'autres types d'exigences. Les membres sont devenus plus mobiles, exigeants, hétérogènes et de moins en moins fidèles. La gestion, la répartition et le contrôle du pouvoir entre les constituantes du réseau vont être les défis majeurs dans les années à venir.

I- Problématique de construction des réseaux

1.1. Héritage des pères fondateurs

La stratégie de reconstruction des systèmes s'est bâtie autour de l'articulation de deux ou trois niveaux. Le modèle étant celui de Raiffeisen ou de Desjardins. L'approche développée est de type décentralisée partant de la base au sommet ou du sommet à la base. Dans tous les cas, cette construction s'est appuyée sur les leaders d'opinion et les leaders d'autorité. Dans cette logique de construction, très peu de réseaux ont clarifié leur finalité et la mission des constituantes. Par conséquent, le développement institutionnel des réseaux se trouve confronté à une confusion des structures, des rôles et responsabilités, et à une quasi absence de définition de tâches.

L'analyse du pouvoir est souvent absente de cette construction, comme si la coopérative évolue hors de son environnement. Il faudra admettre enfin, que la coopérative est bel et bien un lieu d'entretien et de reproduction des rapports sociaux. De ce fait, elle vit les contradictions de sa société.

1.2. Atouts et handicaps des réseaux

La plupart des systèmes se sont bâtis autour d'une décentralisation poussée en prenant pour acquis les principes d'auto administration et d'auto responsabilité. Les systèmes se sont insuffisamment interrogés sur les modalités pratiques d'application sur un environnement où l'analphabétisme est dominant et où la responsabilité collective et la solidarité familiale sont les traits caractéristiques de la société.

En démultipliant les points de service, les systèmes ont ainsi permis de rendre les services plus accessibles et d'assurer " la bancarisation " du milieu. Parallèlement, ils ont connu des problèmes de gestion, de formation, de sécurité, de viabilité institutionnelle et financière. La diversité qui était un avantage est devenue du coup un handicap. Elle a créé autant de problèmes qu'il y a de points de service. L'approche collective des réseaux a permis de répondre aux problèmes posés par des mécanismes internes de protection, régulation, de discipline et de contrôle.

1.3. Le dilemme des réseaux

De part sa nature hybride, les réseaux sont confrontés au défit de l'équilibre entre le projet social et le projet économique de la coopérative d'épargne et de crédit. Alors que le projet social interpelle sur les valeurs telles que la démocratie, l'autonomie et la solidarité, le projet économique quant à lui interpelle sur l'efficacité de gestion en terme de capitalisation. Il y a donc un malaise entre les pratiques bancaires et les valeurs coopératives. Si les techniciens incarnent les valeurs de gestion, les dirigeants incarnent les valeurs coopératives.

En somme, le processus coopératif est par définition conflictuel. Et le défi est la recherche de l'équilibre entre les deux valeurs.

II- Fondements des constructions

2.1. Les postulats de base

Le fondement de la plupart des réseaux repose sur des postulats tels que :

- Le pouvoir démocratique : il suppose que les membres à la base règlent leurs problèmes selon le principe " un homme, une voix ". L'assemblée générale est censée être un instrument au service de la coopérative pour orienter et sanctionner la gestion des élus.

- L'autonomie et l'indépendance : elles présupposent que les membres gèrent tout en préservant leur indépendance.

2.2. Les limites

La proximité locale, à travers les réseaux, a permis le regroupement de petites entreprises locales pour mobiliser l'épargne domestique et la mise en place d'institutions gérées par les gens ordinaires. La constitution d'un capital local apparaît comme une force de cette construction. Cependant, la démocratie comme service de proximité reste à faire. La démocratie comme souveraineté du membre se heurte à un environnement social où souvent la gérontocratie et la pression sociale dictent et sanctionnent les comportements.

Dans certains cas, l'exercice de la démocratie, à travers le principe d'un homme, une voix devient inopérant.

IV- Heurts entre principes, valeurs et pratiques

4.1. La culture des privilèges et le principe de l'équité

L'image véhiculée dans nos sociétés est que toute responsabilité s'accompagne de privilèges. C'est celui d'être servi le premier et de bénéficier de services particuliers à des conditions particulières.

Le principe d'égalité et d'équité se heurte donc à cette culture du privilège. Cette conception de l'environnement provoque souvent des dérives qui, si elles n'ont pas été prévenues peuvent entraîner des excès au niveau des institutions.

4.2. La culture du silence et la responsabilité individuelle

De par les liens de proximité, il est difficile pour un membre ou un dirigeant d'engager sa responsabilité individuelle sur des cas problématiques, parce qu'impliquant d'autres personnes de la communauté. Dans les cas extrêmes, la solution se résume tout simplement au silence. Il appartient donc à l'institution de décoder le message pour apporter une réponse institutionnelle qui ne met pas directement en jeu la responsabilité individuelle dans la prise de décision.

Dans la plupart des cas, il y a heurt entre les us, les coutumes et les principes coopératifs. C'est pourquoi, le partage et les mécanismes de rapatriement de pouvoirs devraient être au centre des préoccupations des systèmes. Ils devraient être idéalement pensés avant que les problèmes et les crises ne surviennent.

V- Enjeu et répartition des pouvoirs

L'une des critiques faites à la construction des réseaux est le peu d'autonomie des niveaux primaires ou secondaires.

Si la construction des réseaux repose sur un équilibre entre un projet social tourné sur la personne humaine et un projet d'entreprise qui se donne un outil économique, elle est également un équilibre entre autonomie, démocratie et solidarité.

La dynamique des réseaux est donc une démarche d'autonomie et de solidarité. Et le message de solidarité doit prendre le dessus sur le reste dans les cas problématiques.

5.1. La démarche d'autonomie et ses limites

L'autonomie est une conquête de tous les jours et n'est pas une donnée figée. L'autonomie est :

...d'abord une capacité organisationnelle

Elle pose à l'institution sa capacité de définir clairement sa mission et ses mécanismes de fonctionnement. Elle traduit son degré de maturité.

... ensuite une capacité de gestion

Elle traduit la capacité qu'à l'institution de définir et de mettre en oeuvre ses mécanismes de prise de décision pour faire face à ses défis.

... une capacité de performance

C'est la capacité de l'institution de traduire sa finalité en objectifs et résultats. A partir de cela on peut mesurer son efficacité et son impact.

... enfin une capacité d'absorption

L'autonomie ne peut se réduire à une question de rentabilité financière. Elle est aussi l'ensemble des mécanismes permettant à l'institution de faire face à ses coûts. Elle dépend aussi de sa capacité de s'approprier ses mécanismes de préventions des risques et d'absorber techniquement et de façon opérationnelle son expertise et son instrumentation.

L'autonomie est ainsi :

... une question d'ordre interne, c'est-à-dire la capacité pour l'organisation de faire face à ses défis et également sa capacité de s'entretenir et de se reproduire.

... une question d'ordre externe, c'est-à-dire sa capacité de négociation et sa capacité de questionner l'environnement pour y retirer les informations nécessaires à son développement.

En somme, l'autonomie est une dynamique interne et en même temps une relation avec l'extérieur. C'est en ce moment que se fait la jonction avec la démarche de solidarité. Elle peut être d'ordre technique, de type appui-conseil, etc.

5.2. La démarche de solidarité et ses limites

lorsque l'institution n'arrive pas à faire face à ses propres exigences, elle met en péril l'ensemble du système. La solidarité doit jouer pleinement et suppléer ainsi à la déficience de l'autonomie. C'est une question de survie.

Le rapatriement des pouvoirs est une démarche de protection, de partage et de régulation. Elle met à contribution les autres paliers du réseau. C'est pourquoi la gestion de partage des pouvoirs est au coeur du débat dans la construction des réseaux.

5.3. Clarification des missions des composantes

La mise en oeuvre de l'autonomie et de la solidarité présuppose une clarification des missions de chaque composante. Dans le RCPB, structure à trois niveaux, cette clarification est apparue nécessaire.

- Premier niveau : la caisse populaire. La caisse populaire est la porte d'entrée du membre pour les services. Elle est chargée de collecter l'épargne et d'octroyer du crédit aux adhérents dans le besoin. Elle est également chargée de promouvoir l'éducation économique, sociale et coopérative.

- Deuxième niveau : l'union régionale. L'union régionale est un centre de service pour les caisses. Elle est chargée de fournir une assistance technique et d'exercer un contrôle administratif, technique et financier.

- Troisième niveau : la fédération. La fédération est un organisme de surveillance financière et de coordination du développement. Elle est chargée de surveiller les caisses et de fournir les services communs.

La clarification des missions va être déterminant dans le partage des pouvoirs et surtout dans l'articulation entre autonomie et solidarité institutionnelle.

5.4. Répartition des pouvoirs entre les composantes des Réseaux

A l'intérieur des constituantes

Que ce soit dans une coopérative de base, dans une union ou dans une fédération la structure coopérative repose sur :

- une structure décisionnelle qui est l'assemblée générale dont le rôle est de fixer les orientations et d'élire les dirigeants. Les dirigeants planifient les services et définissent les politiques.

- une structure exécutive qui est confiée à une direction technique dont le rôle est d'organiser les services pour atteindre les objectifs fixés. Elle est en outre chargée de l'application des décisions.

En rapprochant les deux structures on constate qu'il y a un lien d'autorité et un lien de complémentarité. C'est à partir de ses liens que naît la confusion des rôles et responsabilités entre l'organe exécutif et l'organe de décision. L'analyse des réseaux fait apparaître une confusion entre les fonctions d'orientation et les fonctions d'exécution. Les dirigeants sont souvent interpellés sur la définition technique des normes, des outils, des services ou produits. Ceux-ci ne devraient pas être d'être une force d'exécution mais plutôt une force d'orientation et de décision.

Entre les constituantes du Réseau

La répartition des pouvoirs entre les constituantes doit répondre à la gestion " Qui sommes nous ?" et " Qui fait quoi ".

Souvent les premier et deuxième niveaux sont des paliers où sont reconnues la compétence et la qualité du service. C'est la fonction opérationnelle du réseau. Le dernier niveau est celui de la recherche et du développement. C'est la fonction relationnelle du réseau.

La répartition du pouvoir est le corollaire d'un consensus entre les deux fonctions. L'objet des paliers est d'aider à fournir des services financiers. En général les deux premiers paliers ont une fonction d'opération et le troisième niveau une fonction d'orientation.

De part son identité hybride, les constituantes du réseau sont dans un processus conflictuel. C'est pourquoi le partage de pouvoir est un va et vient permanent entre :

- la valeur de fidélité qui est la responsabilité de développer le milieu

- la valeur du fonctionnement qui est l'articulation entre la démocratie, l'autonomie et la solidarité

- la valeur de gestion qui est la nécessité de s'adapter aux changements de tous les jours.

Il s'introduit au fil du développement des services, un malaise entre la pratique bancaire et la pratique coopérative. Le partage des pouvoirs est une tradition d'interrogation entre le vécu coopératif et le vécu bancaire. C'est pourquoi un réseau doit questionner fréquemment sa finalité et répondre aux questions : " Un réseau pourquoi faire ? " et " Un réseau pour qui ? ".

VI- Le concept de rapatriement de pouvoir

6.1. Les mécanismes du rapatriement

Le rapatriement du pouvoir vise à doter les systèmes de mécanismes d'autodiscipline permettant aux instances supérieures (union, fédération) d'intervenir le plus rapidement possible lorsque des situations à risques, des malversations, des conflits d'intérêts ou incapacités des structures surgissent.

L'exercice vise à définir et à mettre en oeuvre l'ensemble des formes possibles de déplacement de pouvoir permettant de protéger l'ensemble du Réseau.

Le rapatriement n'intervient que lorsque l'instance concernée se trouve incapable de régler ses problèmes d'une manière autonome. Le déplacement de pouvoir fait ainsi appel à la solidarité institutionnelle.

6.2. Domaines d'intervention

Le concept du rapatriement du pouvoir est né du constat que la plupart des réseaux connaissent des dérives dès qu'apparaît une divergence d'opinion ou une crise. Les crises sont souvent de deux ordres :

- Crise liée à l'éthique de fonctionnement

Elle est souvent liée à l'application de la démocratie ou de l'autonomie. La démocratie, service de proximité et expression de la souveraineté du membre est souvent mis en mal dans nos institutions. L'accaparement du pouvoir par les élites ainsi que le poids de la responsabilité sociale et de la solidarité réduisent la performance des organes.

- Crise liée à l'éthique de gestion

La pratique de " la porte ouverte " fait que les groupes sociaux deviennent de plus en plus hétérogènes dans nos institutions. La confiance et la solidarité qui faisaient la force des systèmes se heurte de plus en plus à des malversations, à de conflits d'intérêts que les organes ont du mal à solutionner.

Si le concept de rapatriement renvoie à des mécanismes curatifs, force est de noter qu'il a évolué pour intégrer des mécanismes de prévention notamment la gestion du personnel, les projets d'investissement et la capitalisation du système.

6.3. Les outils du concept de rapatriement

Dans la plupart des pays, la réglementation est assez vaste : lois cadre, décrets, statuts, règlements intérieurs, etc. En principe, les statuts doivent définir des règles claires, précises, concises et cohérentes afin d'éviter toute interprétation erronée. Ils doivent déterminer les situations ou l'instance supérieure aura le pouvoir d'autoriser ou de refuser certaines actions.

6.4. Stratégie de mise en oeuvre

La clé du concept de rapatriement des pouvoirs est le contrôle. Il s'exerce par :

- la mécanique de l'information qui est la mise à la disposition et la consignation des lectures observées.

- la mécanique de pouvoir qui est la réussite de la gestion de l'information disponible sur la capacité réelle des différentes instances. C'est à partir de l'information que la mécanique du pouvoir se met en route. Dès que l'institution est incapable d'assumer sa propre autonomie, le concept de rapatriement de pouvoir fait le lien entre l'information et la prise de décision.

Dans les réseaux, la fonction contrôle repose sur le service d'inspection qui consigne les lacunes dans un rapport adressé aux dirigeants. Cette fonction, si elle est nécessaire, connaît des limites dans sa capacité à détecter des risques globaux ou d'assurer un suivi effectif des rapports d'inspection. En plus des mécanismes de contrôle, il est apparu nécessaire au RCPB de mettre en place des mécanismes de surveillance financière. La surveillance financière fait le lien entre information financière et prise de décisions des dirigeants pour s'assurer de la viabilité du réseau. Elle crée un mécanisme d'autodiscipline et confère à la fédération le droit d'intervenir dans des situations problématiques.

Dans la plupart des réseaux les fondements des unités de base (caisses populaires, coopératives d'épargne et de crédit) reposent sur l'autonomie institutionnelle, permettant aux gens membres de s'identifier à l'institution. En démultipliant les points de service dans diverses localités, ou dans diverses régions, les problèmes similaires ont conduit les structures à se doter des services communs par solidarité institutionnelle. C'est cette solidarité qui constitue aujourd'hui la force financière des réseaux. A partir du moment où l'on évolue dans un contexte de regroupement des unités autonomes, se pose toujours la question de l'équilibre des pouvoirs. Cet équilibre interpelle d'une part, sur sa nature et le rôle de responsabilité des paliers ; et d'autre part, sur le rôle et les responsabilités à l'intérieur de chaque palier.

Le partage des pouvoirs présuppose une définition claire de la mission du réseau, des rôles et responsabilités des constituantes. Au fur et à mesure que le système de développe, la question du partage des pouvoirs doit être posé sans relâche afin de provoquer des complémentarités et éviter ainsi les dédoublements de tâches et de fonctions entre les différentes composantes. La dynamique des réseaux est en fait une dynamique de pouvoir.

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